Perú: Paradigmas que gobiernan la legislación forestal y de fauna silvestre

La complejidad de los ecosistemas como la complejidad de la sociodiversidad no pueden seguir siendo tratadas como sistemas cerrados y acotados a perspectivas sectoriales y disciplinarias pues eso es negar la realidad compleja, apunta Rodrigo Arce en el siguiente artículo en el que repasa el concepto y los paradigmas forestales en el Perú.

Por Rodrigo Arce Rojas*

2 de noviembre, 2018.- Para efectos del presente artículo vamos a entender paradigmas como los conceptos matrices que guían el accionar de personas y organizaciones. Los paradigmas están a la base de las ideas, sentimientos y manifestaciones por lo que su influencia es fundamental. El análisis de paradigmas es muy importante porque nos permite identificar las ideas fuerza que gobiernan el accionar de personas e instituciones. Un marco normativo por tanto tiene un sustrato subyacente o uno o más paradigmas que lo sustentan.

Vamos a empezar el análisis de los paradigmas que gobiernan la legislación forestal y de fauna silvestre del Perú describiendo lo que se entiende por ambiente en el entendido que los bosques forman parte del ambiente. No obstante, aquí ya empieza una gran tensión por lo que administración pública forestal peruana se ha dividido entre producción (Ministerio de Agricultura y Riego) y conservación (Ministerio del Ambiente) y hay quienes piensan que el (sub) sector forestal y de fauna silvestre debería ser parte del Ministerio de la Producción. Esto genera una serie de contradicciones y acusaciones mutuas que señalan que un ministerio (o sus entidades adscritas) invade las funciones y competencias del otro. Claramente se aprecia la disyunción y reduccionismo como paradigmas que gobiernan estas posiciones.

Señala la Ley General del Ambiente “toda mención hecha al “ambiente” o a “sus componentes” comprende a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud  individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros” (Ley N° 28611, Art. 2, inciso 2.3; 2005). Nótese que la noción de ambiente no se reduce a los elementos y procesos biofísicos, como comúnmente se cree, sino que alude a las interacciones entre sociedad y naturaleza. Podríamos decir que de partida la noción de ambiente está inscrita en un enfoque de socioecosistemas.

Es objetivo de la Política Nacional del Ambiente (MINAM, 2009) “mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de una manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona” Nótese que aquí la razón fundamental de la política nacional del ambiente es la calidad de vida de las personas y su contribución al desarrollo sostenible del país. Se resalta además el respeto a los derechos fundamentales de las personas.

Resulta por tanto que la Ley General del Ambiente y la Política Nacional del Ambiente se inscriben más bien en un paradigma sistémico.

Con relación a los recursos naturales (donde se encuentran los bosques) es Objetivo Nacional contemplado en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (CEPLAN, 2011) “la Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad con un enfoque integrado y ecosistémico y un ambiente que permita una buena calidad de vida para las personas y la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo”. Apreciamos también un enfoque orientado a la buena calidad de vida de las personas vinculado a ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo.

El objetivo 15 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible - ODS de Naciones Unidas relativo a la vida de los ecosistemas terrestres está orientado a “gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y detener la pérdida de biodiversidad”. Aunque la formulación del objetivo no es explícito en cuanto a un enfoque socioecosistémico hay que entender que los 17 objetivos son interdependientes y por tanto se inscriben en una perspectiva sistémica a nivel planetario. FAO (2018) reconoce que los árboles y bosques están muy relacionados con los ODS.

Veamos ahora cómo se trasladan estos enfoques al (sub) sector forestal y de fauna silvestre. En primer lugar delimitemos el sistema al que estamos haciendo alusión. Una primera delimitación refiere a la delimitación del concepto bosque.

Según el Reglamento para la gestión forestal bosque es “Ecosistema en que predominan especies arbóreas en cualquier estado de desarrollo, cuya cobertura de copa supera el 10% en condiciones áridas o semiáridas o el 25% en circunstancias más favorables”. Esta definición de bosque forma parte de enfoques disyuntivos y reductivos que nacidos de la ciencia se han trasladado a la administración pública y se considera que eso es más eficaz y eficiente. Esta definición de bosque se inscribe en el paradigma que el bosque puede ser separado de la sociedad. Un paradigma de la administración pública es que si separas la realidad en sectores lo puedes gestionar mejor, cosa que todos sabemos que no es tan cierto. Así como puede haber grandes contribuciones desde el enfoque sectorial también sabemos que hay fuertes debilidades y vacíos. La sectorialidad, parafraseando a Edgar Morin, también produce inteligencias ciegas.

El Artículo 44 de la Ley Forestal y de Fauna silvestre define como manejo forestal

“las actividades de caracterización, evaluación, investigación, planificación, aprovechamiento, regeneración, reposición, enriquecimiento, protección y control del bosque y otros ecosistemas de vegetación silvestre, conducentes a asegurar la producción sostenible de bienes, la provisión sostenible de servicios y la conservación de la diversidad biológica y el ambiente”. Señala además que “el manejo forestal se caracteriza por una gestión por ecosistemas, siendo necesario que todo aprovechamiento comercial o industrial de recursos forestales y servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre cuente con un plan de manejo aprobado por la autoridad regional forestal y de fauna silvestre. El plan de manejo forestal contiene el nivel de estudio de impacto ambiental acorde con la escala e intensidad de las operaciones”

El Reglamento de Gestión Forestal menciona de otro lado que la conservación “es la gestión de la utilización de la biósfera por el ser humano, que conlleve al mayor y sostenido beneficio para las generaciones actuales, pero que mantenga su potencialidad para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones futuras”.

Podríamos resumir entonces que el (sub) sector forestal mira en esencia el aprovechamiento sostenible y la conservación. Esta constatación, que parece obvia, no lo es tanto para quienes mantienen unilateralmente una visión productivista o una visión proteccionista. El hecho de intervenir responsablemente sobre los bosques implica necesariamente aprovechamiento y conservación. De lo contrario estaríamos hablando de explotación pero este no es el caso (aunque en la práctica algunos actores forestales sí trabajan exclusivamente desde una perspectiva eminentemente extractora de recursos).

Según el Artículo 4 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre el patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación está constituido por lo siguiente:

a. Los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

b. Los recursos forestales, independientemente de su ubicación en el territorio nacional, a excepción de las plantaciones forestales que se rigen por su propia normatividad.

c. Los servicios de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, en concordancia con la normatividad sobre la materia.

d. La diversidad biológica forestal, incluyendo sus recursos genéticos asociados.

e. Los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, en tanto sean objeto de aprovechamiento económico.

El Artículo 3 de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre señala taxativamente que se consideran actividades forestales y de fauna silvestre, las siguientes:

a. La administración, investigación, conservación, protección, monitoreo, restauración, evaluación, manejo, aprovechamiento, poblamiento, repoblamiento y mejoramiento del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.

b. La forestación y reforestación.

c. El manejo de la flora y fauna silvestre in situ y ex situ.

d. Las actividades agroforestales y silvopastoriles en tierras de capacidad de uso mayor forestal o de protección.

e. Coadyuvar a la provisión de los servicios de los ecosistemas forestales y otros sistemas de vegetación silvestre.

f. El aprovechamiento económico no consuntivo de los paisajes de los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre.

Así mismo el Artículo 3 señala que son actividades conexas de las actividades forestales y de fauna silvestre las siguientes:

a. La educación y fortalecimiento de capacidades.

b. Las derivadas del uso, disfrute, conocimiento, aprovechamiento comercial, transformación, almacenamiento, transporte y distribución de los recursos forestales y de fauna silvestre.

Revisando tanto el Patrimonio como las actividades forestales y de fauna silvestre encontramos los siguientes paradigmas:

• El ser humano está separado de la naturaleza/bosque.
• La naturaleza/bosque es susceptible de ser manejada (dominada, controlada).
• La naturaleza/bosque es importante porque es útil para el ser humano.
• La naturaleza/bosque debe ser valorizada (económicamente) para asegurar su manejo y conservación.

El concepto de diversidad biológica (biodiversidad) es un término usado para describir la diversidad de la vida, que comprende tres niveles: genes, especies y ecosistemas (Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, 2011; p.12) y se reduce a una perspectiva biofísica.

Aunque el concepto de servicios de los ecosistemas en la legislación peruana reconoce las interacciones entre naturaleza/bosques y la sociedad en la práctica mantiene la separación entre una y otra y considera además que la naturaleza/bosque debe entrar a las leyes del mercado (Global Green Growth Institute et al. 2015). De esta manera, reconocemos que estos enfoques se inscriben en las propuestas de economía verde, economía ambiental y economía de recursos naturales que en la práctica son una extensión de la economía neoclásica al campo forestal. Esta perspectiva no es asumida por la economía ecológica que considera que no todos los elementos de los bosques pueden ser internalizables.

Así, la Ley de Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (Ley Nº 30215) define al ecosistema como

“el sistema natural de organismos vivos que interactúan entre sí y con su entorno físico como una unidad ecológica. Los ecosistemas son la fuente de los servicios ecosistémicos. También es considerado como ecosistema generador de dichos servicios aquel recuperado o establecido por intervención humana”. Asimismo, define como servicios ecosistémicos: “aquellos beneficios económicos, sociales y ambientales, directos e indirectos, que las personas obtienen del buen funcionamiento de los ecosistemas, tales como la regulación hídrica en cuencas, el mantenimiento de la biodiversidad, el secuestro de carbono, la belleza paisajística, la formación de suelos y la provisión de recursos genéticos, entre otros. Los servicios ecosistémicos constituyen patrimonio de la nación”

Analicemos ahora los principios que gobiernan la legislación forestal y de fauna silvestre (Ley N° 29763) en el entendido que estos principios son los que condensan el espíritu de la legislación. Estos principios son:

• Sostenibilidad de la gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación.
• Gobernanza forestal y de fauna silvestre.
• Participación en la gestión forestal.
• Consulta previa libre e informada.
• Equidad e inclusión social.
• Interculturalidad, conocimientos tradicionales y cosmovisión.
• Transparencia y rendición de cuentas.
• Enfoque ecosistémico.
• Integración con otros marcos normativo.
• Dominio eminencial del Estado.
• Valoración integral.
• Origen legal.
• Eficiencia y mejoramiento continuo.

Siendo importantes todos los principios vamos a destacar algunos de ellos por ser considerados claves. En tal sentido recocemos que la orientación de sustentabilidad es esencial para reconocer el objetivo superior que anima cualquier gestión forestal. Así, la “gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre de la Nación se orienta al desarrollo que armoniza las dimensiones económica, social y ambiental para satisfacer las necesidades de la población”. Harían bien las instituciones públicas forestales con funciones y competencias propias no olviden en qué marco se ubica su encargo específico.

El otro principio fundamental es el del enfoque ecosistémico que

“busca comprender y gestionar los ecosistemas forestales y otros ecosistemas de vegetación silvestre, considerando los factores ambientales, ecológicos, económicos, socioculturales, la cosmovisión indígena y el ordenamiento territorial y la zonificación ecológica y económica. Se reconoce la importancia de los ecosistemas silvestres como espacio de vida, hábitat de la fauna y fuente de agua, así como por su contribución a la seguridad alimentaria”

Luego vienen el conjunto de principios que entrelazan la buena gobernanza forestal entre los que se consideran la participación, la consulta previa libre e informada, la equidad e inclusión social, la interculturalidad, conocimientos tradicionales y cosmovisión y la transparencia y rendición de cuentas.

Conclusiones:

De todo lo analizado se concluye que la legislación forestal y de fauna silvestre del Perú está gobernada, sin reconocerlo y por tanto sin ser explícito, por un paradigma de la complejidad traducido en socioecosistemas con una mezcla de fuerte énfasis en el paradigma del pensamiento simplificante traducido en la disyunción y reduccionismo con el que opera. Además, está fuertemente gobernado por paradigmas de economía neoclásica y de separación del hombre hacia la naturaleza/bosque.

Ello explica por qué existe énfasis en algunos temas más convencionales (madera, mercados, exportaciones), debilidad en otros temas (tala ilegal, corrupción forestal, productos forestales no maderables, fauna, igualdad y equidad de género, sociodiversidad) e incluso omisiones (seguridad alimentaria, salud y bosques, trabajadores forestales, empresarios que trabajan con comunidades nativas) y reticencias (antropología forestal, filosofía forestal, ética, justicia forestal, ecología política forestal, economía ecológica forestal, el poder en el sector forestal).

Hay que reconocer que la agenda de la administración pública forestal no siempre surge del liderazgo institucional y que la cooperación internacional tiene un papel fundamental en la orientación de la agenda forestal a través del financiamiento. Por su parte los usuarios también ejercen mecanismos de presión para que se traten los temas de su interés. El problema aquí es que agentes que no están organizados y por tanto no se constituyen en actores forestales con capacidad de incidencia. La academia por su lado no siempre está acompañando ni a la industria ni a los movimientos sociales forestales.

La adopción explícita del enfoque de socioecosistemas, en el marco del paradigma de la complejidad, no es sólo un aspecto teórico o filosófico sino que tiene repercusión práctica en la vida de las personas. Un enfoque explícito serviría para revisar los objetivos y acciones de cómo se viene gestionando el sector forestal y de fauna silvestre, mejorar los aspectos positivos, ajustar los aspectos cuyos resultados son dudosos, corregir los aspectos negativos e incorporar nuevos aspectos que antes no habían sido vistos o no se había querido tratar. Cuántos proceso y actores son invisibles hasta hora simplemente porque no son perceptibles a nuestro radar programado con los paradigmas clásicos arriba identificados.

El enfoque de socioecosistemas favorece incorporar de mejor manera los enfoques de desarrollo territorial, gestión de paisajes forestales sostenibles y favorecen la articulación dialógica entre sectores (Forestal con el Agrario, Forestal con Ambiente, y Forestal con otros sectores involucrados como Salud, Educación, Inclusión Social, Transportes, Vivienda, Energía, entre otros) y entre actores tanto formales e informales. El reconocimiento y la valoración (integral) de la diversidad son claves para favorecer procesos dialógicos de religancia en torno a objetivos sustentables compartidos. La complejidad de los ecosistemas como la complejidad de la sociodiversidad no pueden seguir siendo tratadas como sistemas cerrados y acotados a perspectivas sectoriales y disciplinarias pues eso es negar la realidad compleja (reconociendo que también hay realidades simples y complicadas).

Bibliografía citada:

- FAO. 2018. El estado de los bosques del mundo - Las vías forestales hacia el desarrollo sostenible. Roma. Licencia: CC BY-NC-SA 3.0 IGO. Disponible en: http://www.fao.org/3/I9535ES/i9535es.pdf

- Global Green Growth Institute, die, TNC, SERFOR. (2015). El análisis de servicios ecosistémicos forestales como herramienta para la formulación de políticas nacionales en el Perú. Disponible en: https://www.serfor.gob.pe/wp-content/uploads/2016/03/Servicios-Ecocistem...

- Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica. (2011). Día Internacional de la Diversidad Biológica 22 de mayo de 2011. Montreal: Día Internacional de la Diversidad Biológica 22 de mayo de 2011. Disponible en: https://www.cbd.int/idb/doc/2011/idb-2011-booklet-es.pdf