Por Bartolomé Clavero, Miembro del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas
La Alianza Popular Revolucionaria Americana o Apra, el partido del Presidente de la República del Perú Alan García Pérez, ha presentado en el Congreso hace un mes, el nueve de octubre, un proyecto de ley para crear "la Mesa Permanente de Concertación con las Comunidades Nativas y Pueblos Originarios".
Su exposición de motivos explica que se trata de dar cumplimiento al artículo sexto del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169), el artículo referente a la obligación de consultarles.
Se trata de un artículo realmente clave. Recordemos que requiere la evacuación de consultas con "los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente", consultas que "deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas".
Perú ratificó el Convenio 169 hace casi quince años, a principios de 1994. Al cabo de este tiempo, se propone la reglamentación de la práctica de consulta, de este derecho indígena y deber consiguiente, desde aquella ratificación, para el Estado. Mientras tanto y sobre todo en estos últimos años de gobierno aprista, se ha producido, sin consulta que valiera, un grueso paquete de "medidas legislativas y administrativas" al servicio de una políticas económicas que chocan frontalmente con los intereses de los pueblos indígenas y minan seriamente sus derechos. Ahora es cuando se contempla el ejercicio de la consulta. Y conviene ver cómo.
La exposición de motivos del proyecto insiste es que la República del Perú vendrá así a responder a la obligación que contrajera al ratificar el Convenio 169, este "instrumento internacional con carácter de tratado internacional vinculante para el Perú". Las implicaciones de la consulta con "instituciones representativas" de los pueblos indígenas no se le escapan a la exposición de motivos: "La consulta previa, además de ser un instrumento de participación, es un instrumento del ejercicio real de la autonomía de los pueblos indígenas", "un ejercicio de autogobierno".
Se impone, sigue argumentando la exposición de motivos, "un profundo cambio en la cultura legal y política implantando efectivamente el derecho de consulta y participación". Ni que decir tiene, como no deja de puntualizar la misma exposición de motivos, que "los mecanismos para implementar este derecho deben ser, a su vez, consultados". En suma, "por las razones expuestas, consideramos que es deber del Estado dar cumplimiento al Convenio 169 de la OIT, en lo referente a dotar a nuestro ordenamiento jurídico interno en forma real y efectiva del mecanismo de consulta".
La conclusión prosigue redondeando presuntamente la motivación: "Por lo que la finalidad de creación de una Mesa Permanente de Concertación con las comunidades nativas y pueblos originarios es que se configure un espacio de diálogo y concertación para la implementación de dicho mecanismo". ¿Es esto congruente? ¿Una "Mesa de Concertación" puede ser la fórmula para lograrse el objetivo que así se anuncia de garantizar derechos de los pueblos indígenas, inclusive el de autogobierno?
"La aprobación del Proyecto de Ley está enmarcada en los compromisos internacionales suscritos por el Estado Peruano que buscan asegurar los derechos de los pueblos indígenas", se insiste todavía tras la conclusión. Según la motivación de este proyecto reglamentario del artículo sexto de la Convención 169, para eso debe servir la Mesa de Concertación. Esta institución se asegura que garantizará los derechos de los pueblos indígenas en la República del Perú.
La ley se dirige a "crear la Mesa Permanente de Concertación con las comunidades nativas y pueblos originarios, la que tendrá por objeto concertar entre éstos y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos que en su seno se tomen". A dicho fin, la Mesa se constituye como una institución administrativa adscrita al Ministerio del Ambiente y se integra por miembros permanentes de este carácter funcionarial y por participantes eventuales, "los delegados de las comunidades con interés legítimo".
Las funciones cubren un amplio radio que va desde la de "concertar el desarrollo de los derechos constitucionales indígenas en relación con biodiversidad, recursos genéticos, propiedad intelectual colectiva y derechos culturales asociados" hasta la de "definir los procedimientos y términos de referencia de evaluación de la estructura estatal, en todas las instancias de gobierno, para la atención de comunidades nativas y pueblos originarios", pasándose, entre otras, por la de "preparar los procedimientos necesarios para acordar entre comunidades nativas y pueblos originarios la propuesta de implementación del derecho de participación y concertación de decisiones administrativas y legislativas" que les afecten.
La motivación viene ancha o resulta incluso impertinente. No se hace previsión de representantes indígenas como miembros permanentes de una Mesa en la que radica el poder de definir condiciones de participación comenzándose por la determinación de los participantes, "delegados de comunidades con interés legítimo", con una legitimación que queda a la apreciación de dichos miembros permanentes de la propia Mesa. ¿Dónde está la autonomía indígena que se ha dicho? ¿Qué posibilidades se dan para el ejercicio de la consulta "de buena fe" entre las partes si las mismas de entrada se colocan en tal pie de desigualdad? ¿Cómo va así a producirse "un profundo cambio en la cultura legal y política"?
Y por el lapsus habido desde 1994 hay una cuestión crucial que ni siquiera se plantea, la de una necesaria retroactividad o no exactamente tal, pues la obligación del Estado de proceder a consulta existe desde dicha fecha. Las políticas consumadas aprovechándose el lapsus no pueden darse en justicia por irreversibles. El ejercicio en serio del derecho indígena y deber consiguiente del Estado a la consulta habría de comenzar por la revisión sistemática de la larga serie de "medidas legislativas y administrativas" que han afectado negativamente a pueblos y comunidades indígenas durante estos años.
Por lo demás, tampoco se plantea, pese a lo dicho en la exposición de motivos, que este reglamento de consulta debe consultarse. Todo lo contrario, se ha presentado directamente al Congreso para el curso correspondiente de carácter ordinario. Evidentemente, la Comisión parlamentaria de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología no puede suplantar la representación indígena necesaria para el ejercicio de la consulta. Eso es lo que se está intentando. El designio de suplantación es lo que al cabo inspira el proyecto de la Mesa de Concertación.
De hecho, la propuesta aprista ha intentado salir al paso de la consideración por el Congreso de otros proyectos reglamentarios sobre la consulta indígena. Aunque no haya conseguido su aparente propósito de interceptarlos o diferirlos, permanece como testimonio del empeño por defraudar un compromiso internacional. Próximamente habrá que comentar la ley definitiva.
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Nota: Consulto el proyecto sobre la Mesa de Concertación en el sitio oficial del Congreso: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf
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